Obligasi untuk Membangun Bangsa

Obligasi merupakan salah satu alternatif pembiayaan pembangunan melalui partisipasi masyarakat. Bahkan kini menjadi sumber utama pembiayaan defisit dan belanja negara.

Suasana ramai di Jalan Medan tempo dulu.

Untuk kali ketiga di tahun 2021 pemerintah menggencarkan basis investor domestic dengan membidik kelompok milenial. Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) membuka masa penawaran Saving Bond Ritel atau Surat Utang Negara (SBR/SUN) seri SBR010 periode 21 Juni-15 Juli 2021 dengan tagline: “Pilihan Berharga untuk Tumbuh Bersama”.

DJPPR menjamin investasi ini aman dan minim risiko karena pemerintah tidak pernah terlambat membayar pokok dan bunganya pada saat jatuh tempo, tetap untung, sekaligus mendorong peran kaum milenial dalam pembangunan negeri. Investasi obligasi ritel ini akan digunakan sebagai salah satu sumber pembiayaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Selain menerbitkan obligasi ritel, DJPPR memfasilitasi pendanaan pembangunan infrastruktur di berbagai wilayah Indonesia dari APBN yang bersumber dari obligasi lain. Misalnya, Surat Berharga Syariah Negara (SBSN) atau Sukuk Negara untuk proyek pembangunan jalur kereta api Trans-Sulawesi yang membentang dari Makassar sampai Parepare.

Pembiayaan APBN lewat cara-cara alternatif semacam itu merupakan salah satu tugas pokok DJPPR, salah satu institusi di Kementerian Keuangan (Kemenkeu). DJPPR memiliki visi menjadi unit yang profesional dalam mendukung pembiayaan APBN dan Investasi Publik secara efisien sekaligus mengelola risiko dan menjaga kesinambungan fiskal.

DJPPR baru dibentuk pada 2014. Namun, penjualan obligasi negara untuk pembiayaan pembangunan sudah berjalan sejak republik baru lahir.

Dana Perjuangan

Dalam realisasi APBN, penerimaan negara selalu lebih kecil dibandingkan belanja negara. Hal ini menyebabkan terjadinya defisit pada APBN. Karena itu pemerintah mencari sumber pembiayaan lain yang bisa dimanfaatkan.

Pembiayaan APBN dengan menggunakan instrumen utang merupakan hal yang lazim dalam pengelolaan keuangan negara. Dalam APBN, sumber pembiayaan melalui utang dapat diperoleh dari pinjaman luar negeri, kredit dalam negeri, maupun penerbitan surat utang.

Di awal kemerdekaan, anggaran negara masih terbatas. Sementara pemerintah harus menghadapi Belanda secara militer maupun diplomasi dan juga menjalankan pemerintahan dan pembangunan. Namun, penerimaan dari pemungutan pajak tidak mencukupi.

Urusan pembiayaan menjadi tugas pejabat keuangan, salah satu unit di bawah Kementerian Keuangan yang menangani urusan anggaran negara, perbendaharaan dan kas, serta, bank dan kredit. Salah satu langkah untuk mencari sumber pembiayaan negara adalah dengan menggulirkan program Pindjam Nasional 1946.

Melalui Undang-Undang (UU) No. 4/1946, menteri keuangan punya kuasa untuk menjual obligasi demi mengumpulkan dana sebesar ƒ.1.000 juta. Pemerintah mengeluarkan tiga banderol bond, yakni lembar ƒ100 (uang Jepang), lembar 500 (uang Jepang), dan lembar 1.000 (uang Jepang).

Menurut Pantja Raja terbitan 15 Mei 1946, dana yang terkumpul akan digunakan untuk pembangunan, membantu perusahaan umumnya, membangun perumahan rakyat, dan membantu belanja negara terkait jatuhnya harga uang Jepang.

Penjualan dibuka pada 15 Mei-15 Juni 1946 namun terus diperpanjang sampai target tercapai sebelum tutup tahun 1946. Agar menarik minat masyarakat, UU No.4/1946 diperbaiki lewat UU No.9/1946 tertanggal 5 Agustus 1946. menjadi “hadiah”.

“Pada tahun pertama penerbitan terkumpul uang sebesar lima ratus juta rupiah,” catat buku Sejarah Pembiayaan Indonesia: Periode 1945-sekarang, yang diterbitkan Direktur Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. “Hasil penerbitan surat utang ini, selain digunakan untuk membiayai sektor dan kerajinan rakyat, juga tidak dianggap inflasi inflasi.”

Keberhasilan penjualan obligasi negara tersebut mendorong pemerintah untuk mengeluarkan program serupa. Struktur organisasi Kementerian Keuangan kemudian dirombak. Dibentuklah Pejabat Uang, Bank, dan Kredit yang sebelumnya berada di bawah Pejabat Keuangan. Dengan adanya pejabatan baru tersebut, pemerintah menggulirkan program kredit negara dengan masa pendek.

Melalui Peraturan Pemerintah (PP) No. 20/1947, yang kemudian disahkan menjadi UU No. 30/1947, pemerintah menawarkan promes negara. Targetnya terkumpul hingga Rp.100 juta. Sehelai promes negara (surat berharga) berharga R.1.000 (seribu rupiah) dan masa berlakunya enam bulan dari tanggal pengeluaran.

Dengan PP tersebut, penduduk diberi kesempatan untuk meminjamkan kepada pemerintah dalam jangka waktu enam bulan, baik berupa uang maupun barang yang berguna bagi pertahanan/kemiliteran di masa perang. Sebagai tanda hutang akan diberikan surat promes yang dapat ditukar dengan uang mulai tanggal 28 Januari 1948.

Janji negara adalah surat-surat berharga (waarde papieren), yang dapat diperoleh dalam masyarakat. Jika memerlukan uang tunai, setiap pemegang janji dapat menjual atau menggadaikannya. Namun promes negara tak bisa dijual atau digadaikan kepada jawatan atau badan pemerintah, hanya kepada seorang atau badan partikelir. Pengurus berjanji negara diserahkan kepada Bank Negara di Yogyakarta.

Program kredit jangka pendek kembali digulirkan tahun berikutnya. Melalui PP No. 25/1948, pemerintah meminjamkan uang untuk sembilan bulan sebanyak Rp.100 juta dengan sewa modal 6%. Tiga bulan kemudian, 13 November 1948, melalui PP No. 66 diadakan perubahan; selain itu sewa modal 6% diberikan pula premium-risiko sebesar 12%.

Kebijakan-kebijakan tersebut menunjukkan, “Bagaimana sulitnya untuk menemukan alat-alat pembiayaan negara pada waktu itu,” tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka, Volume 2.

Dana Pembangunan

Untuk efisiensi dan koordinasi yang lebih baik, perombakan struktur organisasi Kementerian Keuangan dilakukan pada 1948. Nomenklatur pejabatan diubah menjadi jawatan. Salah satu jawatan yang dibentuk adalah Thesauri Negara, gabungan Pejabat Keuangan serta Pejabat Urusan Utang, Kredit, dan Bank. Tugasnya melaksanakan fungsi anggaran dan perbendaharaan.

Salah satu pekerjaan besar Thesauri Negara adalah mengawal kebijakan sanering (pengguntingan uang) yang diambil Sjafruddin Prawiranegara sebagai menteri keuangan dalam Kabinet Republik Indonesia Serikat. Kebijakan ini diambil untuk mengatasi defisit anggaran yang tinggi.

Kebijakan ekonomi sanering yang dikenal oleh rakyat dengan istilah Gunting Syafruddin karena secara harfiah memang dilakukan pemotongan uang menjadi dua bagian, tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa.

Dalam kebijakan ini, semua uang NICA dan uang kertas De Javasche Bank lainnya dengan nominal lebih dari Rp. 2,50 dipotong menjadi dua bagian. Bagian kiri dengan uang kertas baru De Javasche Bank. Bagian kanan yang diberikan dengan 3% Obligasi Republik Indonesia.

Selain itu, semua simpanan giro dan simpanan lainnya di bank di atas Rp.400 harus ditukar dengan 3% Obligasi Republik Indonesia yang akan dibayar kembali secara cicilan dalam jangka waktu 40 tahun. Semua bank wajib memindahkan setengah dari simpanan itu ke rekening “Pendaftaran Pinjaman Negara 3% 1950”. Obligasi yang dikeluarkan khusus untuk tujuan penukaran tersebut “Pinjaman Darurat 1950” atau “Obligasi R.I. 1950”.

“Penerbitan tersebut dilakukan untuk mencapai konsolidasi utang negara yang berjangka pendek dan peredaran uang,” tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia.

Pemerintah juga berupaya agar dana masyarakat dapat disalurkan ke sektor-sektor investasi yang produktif. Sebagai wadahnya, bursa efek dibuka secara resmi pada 3 Juni 1952. Namun bursa efek kurang berkembang.

“Surat-surat berharga yang banyak berharga di bursa terutama adalah obligasi-obligasi pemerintah dan saham dari perusahaan-perusahaan asing,” tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka.

Pada pertengahan 1950-an, kondisi perekonomian belum membaik. sebagian besar penerimaan negara berasal dari utang luar negeri, yang dipakai untuk menghadapi pemberontakan di daerah maupun proyek-proyek pembangunan. Untuk itu pemerintah menerbitkan sejumlah obligasi sebagai salah satu instrumen utang pemerintah. Antara lain Obligasi Konsolidasi 1959 dan Obligasi Berhadiah 1959.

Penerbitan Obligasi Konsolidasi 1959 dilakukan terkait kebijakan moneter untuk mengganti uang rakyat yang dibekukan di bank-bank pemerintah berdasarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) No. 26/1959. Kewajiban ini diterbitkan dengan bunga 3,5% dan berjangka waktu 40 tahun dengan total outstanding sebesar Rp5 miliar.

Sedangkan Obligasi Berhadiah 1959 diterbitkan pada 17 Agustus 1959 senilai Rp 2 miliar dengan bunga 6% sesuai UU Darurat No. 3/1959 tentang Pengeluaran Pinjaman Obligasi Berhadiah Tahun 1959. Penerbitan obligasi ini dilakukan untuk pembiayaan. Tingkat bunga yang cukup tinggi sebesar 6% ditetapkan untuk menarik minat masyarakat.

"Obligasi Berhadiah berjangka waktu 30 tahun kemudian banyak dibeli pemodal individu dalam negeri," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka.

Untuk menangani pekerjaan keuangan yang menumpuk, susunan organisasi pengelola negara dirombak pada tahun 1962. Tesauri Negara dihapus. Tugas dan Urusannya mengalihkan ke Departemen Anggaran Negara, yang memegang tugas perencanaan dan penyusunan anggaran negara. Selain itu dibentuk pula Departemen Urusan Pendapatan, Pembiayaan, dan Pengawasan yang melaksanakan perbendaharaan dan kas negara. sebagian pegawai Tesauri Negara dipindahkan ke Departemen Urusan Anggaran Negara dan sebagian lagi ke Departemen Pendapatan, Pembiayaan dan Pengawasan.

Pada tahun 1964, untuk membiayai pembangunan nasional, pemerintah kembali menerbitkan obligasi yang dikenal dengan nama Obligasi Pembangunan 1964. Obligasi ini diterbitkan dengan bunga 6% dengan total outstanding sebesar Rp10 miliar.

Namun, bond bond-obligasi tersebut mengalami kegagalan. Pembayaran kewajiban kacau balau karena pemerintah tak punya uang. Harga obligasi juga turun sejak pemerintah melakukan devaluasi rupiah pada 1966.

“Periode ini merupakan masa suram dalam sejarah pengelolaan keuangan negara dan dalam jangka waktu yang cukup lama pemerintah berhenti menerbitkan Surat Utang Negara,” ungkap Tarmiden Sitorus dalam Pasar Obligasi Indonesia: Teori dan Praktik.

Obligasi Kedaluwarsa

Pemerintahan Orde Baru menghargai kewajiban pembayaran obligasi-obligasi yang diterbitkan tahun 1950, 1959, dan 1964 atau dikenal dengan istilah Obligasi Lama. Pada tahun 1978, pemerintah berusaha berusaha keras untuk melindungi seluruh sisa obligasi seri yang beredar di masyarakat. Yang ditugaskan untuk melaksanakan pelunasan adalah Direktur Jenderal Moneter Dalam Negeri (DJMDN).

Terbentuknya DJMDN tak dapat mengubah dari perubahan sistem Kementerian Keuangan secara besar-besaran pada 1966. Saat itu dibentuk beberapa direktorat baru pada Kementerian Keuangan. Salah satunya Direktorat Jenderal Keuangan. Pada tahun 1975, Direktorat Jenderal Keuangan diubah menjadi Direktorat Jenderal Moneter (DJM) dengan tugas dan fungsi yang lebih luas.

Namun, pada 1979, nomenklatur DJM dihapuskan. Sebagai dibentuk Direktorat Jenderal Moneter Dalam Negeri (DJMDN) dan Direktorat Jenderal Moneter Luar Negeri (DJMLN) –kelak, pada 1988 digabung lagi menjadi DJM.

Upaya penyelesaian kewajiban Lama tidak berjalan mudah. Pelunasan dilaksanakan mulai 16 Maret 1979 di Kantor Kas Negara yang ditunjuk, yaitu sebanyak 23 kantor di seluruh Indonesia. Selanjutnya obligasi-obligasi tersebut dimusnahkan di PN Kertas Padalarang pada 1985.

Wajib Obligasi Lama sudah kedaluwarsa, tampaknya masih ada pemegang/ahli waris pemegang obligasi yang mengupayakan permintaan pelunasan. Persoalan ini bahkan menjadi berlarut-larut. Pada tahun 2001, Kementerian Keuangan menegaskan klaim atas jaminan lama tidak dapat dipenuhi karena sudah ada kedaluwarsa.

Keputusan tersebut dengan putusan pengadilan termasuk putusan atas permohonan kasasi pemegang lama yang memutuskan untuk memutuskan perjanjian agar pemerintah atas perjanjian tersebut,” buku Sejarah Pembiayaan Indonesia Periode 1945-Sekarang.

Setelah lama berhenti menerbitkan obligasi, pemerintah kembali melirik sumber alternatif pembiayaan pembangunan ini. Salah satunya dengan penerbitan obligasi internasional. Pada 1980-an, pemerintah menerbitkan Surat Utang Negara (SUN) dalam denominasi Yen di pasar perdana Jepang yang dikenal dengan nama Samurai Bonds.

Penerbitan Samurai Bonds terdiri dari tiga seri dengan nominal masing-masing sebesar JPY10.000.000.000, yakni Yen Bonds tahun 1981 – Seri 1, Yen Bonds tahun 1982 – Seri 2, dan Yen Bonds tahun 1983 – Seri 3. Kelak, Samurai Bonds dilakukan pada tahun-tahun berikutnya.

Namun, selama Orde Baru, pemerintah lebih mengandalkan pembiayaan pembangunan melalui utang luar negeri. Utang luar negeri dengan nominal uang asing sensitif terhadap gejolak nilai tukar. Terbukti, Indonesia harus mengalami krisis ekonomi dan moneter pada 1997.

Sumber Utama

Salah satu dampak dari krisis adalah bank-bank mengalami kesulitan likuiditas. Untuk mengatasinya, penelusuran program rekapitalisasi perbankan umum lewat PP No. 84 tahun 1998.

“Pemerintah menganggap bahwa Bank Umum merupakan lembaga intermediasi yang memiliki peran penting dalam pemulihan ekonomi Indonesia sehingga memerlukan permodalan yang cukup,” tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia Periode 1945-Sekarang.

Pada 1999, Kementerian Keuangan membentuk Tim Debt Management Unit (DMU) di bawah Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan. Tugasnya mengelola utang pemerintah dan obligasi negara yang diterbitkan demi penyehatan perbankan akibat krisis ekonomi dan moneter. Dua tahun kemudian, Tim DMU diubah menjadi Pusat Manajemen Obligasi Negara (PMON) di bawah Sekretariat Jenderal yang secara khusus mengelola Surat Utang Negara (SUN).

Penerbitan surat utang secara hukum telah disahkan dalam Pasal Peralihan UU No. 24 Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara (SUN). Dalam perkembangannya, SUN menjadi instrumen utama sumber pembiayaan defisit APBN. Hal ini kali pertama dilakukan pada tahun 2002 melalui metode bookbuilding. SUN yang diterbitkan berupa Obligasi Negara seri FR0021.

Pemerintah melakukan pengembangan metode penerbitan SUN. Pada 8 April 2003 pemerintah berhasil melakukan Lelang Surat Utang Negara untuk kali pertama dengan menerbitkan Obligasi Negara seri FR0022. Kemudian secara bertahap, pemerintah akan melaksanakan penerbitan SUN reguler di pasar perdana.

Dengan strategi pengelolaan utang yang baik, rasio utang pemerintah bisa diturunkan ke level aman pada 2007. Sejak itu pula pengelolaan keuangan negara tidak lagi berfokus pada isu utang.

Pemerintah juga mengembangkan surat berharga dengan menggunakan prinsip syariah. Sebagai implementasinya, dikeluarkan kebijakan penerbitan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN) melalui UU No. 19/2008. Tak lama setelah diundangkan, pemerintah menerbitkan SBSN/Sukuk Negara untuk kali pertama pada 26 Agustus 2008 melalui bookbuilding yakni seri Islamic Fixed Rate IFR001.

Selain dalam nominal rupiah, pemerintah menerbitkan luar SUN dalam valuta asing bagi investor negeri seperti Global Bonds dan Samurai Bonds. Penerbitan Samurai Bonds, misalnya, dilakukan pada Mei 2019 dengan enam seri: RIJPY0522, RIJPY0524, RIJPY0526, RIJPY0529, RIJPY0534, dan RIJPY0539. Penerbitan ini tercatat sebagai transaksi penerbitan Samurai Bonds melalui Penawaran Umum terbesar yang dilakukan oleh negara di benua Asia.

Sejak 2004, Kementerian Keuangan berkali-kali merombak unit pengelola utang. Mulanya unit pengelolaan utang disatukan dalam Direktorat Jenderal Perbendaharaan. PMON menjadi Direktorat Pengelolaan SUN. Sedangkan Direktorat Dana Luar Negeri menjadi Direktorat Pengelolaan Pinjaman dan Hibah Luar Negeri.

Dalam perkembangannya, agar lebih transparan dan akuntabel, pengelolaan utang dipusatkan dalam satu unit tersendiri. Melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 131/PMK.01/2006, terbentuklah Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang (DJPU).

“Sesuai dengan PMK tersebut, Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang melakukan tugas perumusan dan pelaksanaan kebijakan dan standarisasi teknis di bidang pengelolaan utang,” tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia Periode 1945-Sekarang.

Sebagai upaya meningkatkan pemanfaatan sumber-sumber dalam negeri dan untuk mendukung strategi industri, pemerintah memperkenalkan satu alternatif pembiayaan melalui kredit, yaitu kredit dalam negeri. Dasar hukumnya adalah PP No. 54 Tahun 2008. Sumber dana dari pinjaman dalam negeri melalui pembiayaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), pemerintah daerah, dan perusahaan daerah.

Pada tahun 2012, dilakukan penataan organisasi DJPU. Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal, yang sebelumnya merupakan unit eselon II pada Badan Kebijakan Fiskal, diintegrasikan ke dalam DJPU. Hal ini dilakukan untuk mengintegrasikan pengelolaan keuangan baik fiskal maupun utang. Namun, realisasi dari proposal penataan organisasi tersebut baru terlaksana dua tahun kemudian. Melalui Peraturan Menteri Keuangan 206/PMK.01/2014 mengesahkan Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR).

DJPPR memiliki tugas merumuskan serta melaksanakan kebijakan di bidang pengelolaan kredit, hibah, surat berharga negara, dan risiko keuangan.

Salah satu peran penting yang dimainkan DJPPR adalah dalam mendukung infrastruktur pembangunan. Untuk mengatasi keterbatasan APBN, pemerintah mengambil beberapa alternatif pendanaan. Salah satunya menggunakan skema kerjasama pembangunan yang melibatkan pihak swasta. Skema tersebut dikenal dengan Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS), yang kemudian disebut Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU). Terbitlah PP No. 38/2015. Beberapa lembaga langsung berperan dalam pelaksanaan KPBU. Termasuk DJPPR dalam memberikan dukungan dan jaminan pemerintah.

Maka, dibentuklah Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur di bawah DJPPR. Unit tersebut memiliki tugas dan fungsi yang terintegrasi dan mengelola fasilitas dan dukungan fiskal untuk penyediaan infrastruktur yang dijalankan dengan skema KPBU.

Saat ini, optimalisasi pembiayaan utang yang bersumber dari penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) lebih dipilih daripada pengadaan pinjaman negeri untuk pembiayaan defisit APBN. SBN terdiri dari Surat Utang Negara (SUN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN).

Kinerja DJPPR dalam manajemen utang terbilang bagus. Pada Oktober 2019, DJPPR memperoleh penghargaan sebagai Asia Pasific Public Debt Management Office of the Year dari Global Markets, majalah internasional bidang ekonomi yang terkemuka. Penghargaan ini diterima pada gelaran pertemuan tahunan World Bank/IMF di Washington DC, AS.

Setahun kemudian, oleh Global Markets, Indonesia dinobatkan sebagai “Best Public Debt Office/Sovereign Debt Management Office in East Asia Pacific” atau pinjaman berdaulat terbaik dalam pandemi Covid-19 di Asia Pasifik Timur lewat manajemen utang di bawah DJPPR.

Sepanjang sejarahnya, DJPPR telah bertransformasi beberapa kali untuk menyesuaikan jenis dan jumlah utang negara serta demi mendukung pembangunan.

Post a Comment

Lebih baru Lebih lama